开篇语

　　法治，是现代文明的突出标志，是社会发展的重要基石。治蓉兴蓉，重在法治。3月28日，成都市召开推进依法治市工作电视电话会议，《成都市依法治市实施纲要》出台，进一步明确了依法治市的指导思想、基本原则、目标任务、实施进程和组织保障。在《纲要》的基本原则中说到：“坚持以人为本。坚持人民主体地位，坚持执政为民、立法为民、执法为民、司法为民，切实解决损害人民群众合法权益的突出问题。”

　　无论是加强地方立法建设、推进法治政府建设、提升依法执政水平、促进司法公平正义，还是推进社会依法治理、加强全民学法用法，事实上，依法治市与我们每一个人休戚相关，并正推动着我们的生活和全社会往越来越好的方向前行。

　　接下来，按照部署，依法治市进程将在我们每一个人身边深入推进。

　　今日起，成都商报将推出系列解析式报道，对会议精神、《纲要》亮点进行深入解读。今日，我们关注的主题将从“加强地方立法”展开。

　　依法治市工作从7大方面展开提升

　　依法执政水平

　　加强

　　地方立法建设

　　推进

　　法治政府建设

　　促进

　　司法公平正义

　　推进

　　社会依法治理

　　加强

　　全民学法用法

　　强化

　　权力监督问责

　　《成都市依法治市实施纲要》已于日前正式印发，对成都依法治市的指导思想、基本原则、总体目标、实施进程进行了全面阐释。《纲要》还提出，依法治市工作将分别围绕提升依法执政水平、加强地方立法建设、推进法治政府建设、促进司法公平正义、推进社会依法治理、加强全民学法用法、强化权力监督问责7个方面展开。

　　关键词

　　依法执政 依法行政

　　依法办事能力

　　为考察任用干部重要条件

　　在提升依法执政水平方面，《纲要》提出，要建立健全人民群众依法参与管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事务的工作。把遵守法律、依法办事能力作为考察任用干部的重要条件，严格依照法定程序向国家机关推荐干部。推行新提任领导干部有关事项公开制度试点。

　　在党内法治建设的推进上，要普遍建立法律顾问制度，把经过法律咨询、具有法律依据、完成合法性审查作为党委（党组）作出重大决策和出台重要政策的必经程序。

　　《纲要》明确，要全面清理、逐步取消非行政许可项目。推行行政审批清单制度，市、区(市)县、乡镇(街道)统一向社会公布行政审批事项目录清单，清单之外一律不得实施行政审批或新设审批事项。实行政府购买服务目录制度，对符合购买条件和范围的事务性管理服务引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。

　　要完善行政决策规则和程序，明确决策范围、权限，把部门论证、公众参与、民主协商、专家论证、专业机构测评、成本效益分析、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。普遍建立政府法律顾问制度。

　　关键词

　　科学立法 严格执法

　　拓展途径

　　让公民有序参与立法

　　《纲要》提出，要规范提出立法建议的程序，及时把市委的重大决策以及实践证明行之有效、可以普遍推行的工作举措，通过法定程序转化为具有法律约束力的行为规范。要推进地方立法从侧重经济立法向经济和社会立法并重转变，从管理型立法向服务型立法转变，从侧重实体立法向实体、程序立法并重转变。

　　成都还将建立健全立法项目立项论证、立法成本效益分析、社会风险评估和实施后评估等机制；建立社会各界参与立法工作机制，拓展公民有序参与立法途径，健全立法听证、专家咨询论证、公布地方性法规草案和政府规章草案以及公开征求意见、听取和采纳意见情况说明等制度。

　　《纲要》提出，要改进和创新执法方式，坚持管理与服务并重、处罚与疏导结合，推行柔性执法，实现法律效果与社会效果的统一。健全行政执法人员资格管理制度，公开行政执法人员基本信息。推行公开听证审理方式。要探索实行负面清单管理，支持各类市场主体依法平等进入清单外的领域。

　　关键词

　　公正司法 监督保障

　　人民监督员

　　扩大监督范围

　　《纲要》提出，要深化量刑规范化和量刑建议制度改革，进一步统一司法裁判尺度。建立以主任检察官制度为主要内容的检察官办案责任制，规范执法办案权限，完善执法办案责任体系。要优化人民陪审员和人民监督员选任机制，扩大人民监督员监督范围。

　　《纲要》同时明确了强化权力监督问责的具体措施，如依法治市在市委统一领导下进行，各级各部门党委(党组)书记为第一责任人。要在全市各级党政机关和国家工作人员中全面推行工作责任制和责任追究制，对违法行政、枉法裁判、滥用职权、失职渎职，以及不按规定受理群众意见或对群众意见故意推诿、久拖不决的，要依法依纪追究责任。严格执行行政首长问责制。对问责后免职人员重新任职的条件和程序进行规范。

　　关键词

　　全民守法

　　兼职法制副校长

　　中小学100%配备

　　《纲要》提出，要加强基层自治组织的规范化建设，完善村(居)民民主议事决策制度和规则。推进村(社区)民主法治建设，促进村(社区)依法自治。要健全城乡基层治安防控网络和联动工作机制，加快推进户籍制度及相关配套制度改革，健全流动人口服务管理工作网络和公共服务体系。

　　同时，《纲要》提出，要把法制教育列入各级党校、行政学院(校)、社会主义学院(校)和各级各类学校教学计划并组织实施，做到教材、师资、课时、经费、考试“五落实”，中小学100%配备兼职法制副校长、法制辅导员。

　　今日关注·加强地方立法

　　成都明确提出要紧扣建设现代化国际化大都市的发展目标，加快推动经济发展方式转变、保障民生和发展社会事业、生态文明建设、文化发展体制机制创新等重点领域和关键环节改革配套立法。

　　地方立法紧扣城市发展目标

　　3大转变与时俱进

　　转变1

　　从侧重经济立法向经济和社会立法并重转变

　　“以往立法的管理模式为整个社会经济增长带来了效率。但随着经济社会的不断发展，需要进一步理顺市场和政府的关系。”

　　转变2

　　管理型立法向服务型立法转变

　　“这实际上是以老百姓的视角，更加关注城市的社会发展，更接地气，也体现了立法工作的与时俱进。”

　　转变3

　　从侧重实体立法向实体、程序立法并重转变

　　“以往的立法更加关注权利、义务的规定。而现在，会更加强调程序立法，关注权利、义务如何真正落到实处的问题，这就是程序性立法。”

　　立法规划科学合理 为立法提出新要求

　　【摘要】 制定科学合理的立法规划，发挥立法规划的导向作用。增强立法的针对性和可操作性，开展立法调研和新法实施执法检查，确保地方性法规和政府规章明确具体、科学规范、切合实际。

　　【解析】 成都坚持制定立法计划已有多年。

　　今年3月，成都市政府公布了《成都市人民政府2014年度立法工作计划》。其中有3件拟报送市人大审议的地方性法规草案、4件拟制定的政府规章，24件拟加强调研论证的项目。

　　市人大、市法制办相关人士认为，《纲要》提出制定科学合理的立法规划，是立法建设的一个进步，对地方立法提出了新的要求。今后，成都或将在制定立法规划方面有新的尝试。

　　转变立法观念 适应需求 更关注民生立法

　　【摘要】 推进地方立法从侧重经济立法向经济和社会立法并重转变，从管理型立法向服务型立法转变，从侧重实体立法向实体、程序立法并重转变。

　　【解析】 “近年来，我们在立法项目遴选时，加速制定保护公民、保护弱势群体权利方面的法规。”市人大相关负责人告诉记者，比如《成都市妇女权益保障条例》《成都市法律援助条例》《成都市就业促进条例》和《成都市职业教育条例》等，都是将民众权利以法规的形式固定下来，实现法律工具主义向发展权利的转变。

　　据介绍，从侧重经济立法向经济社会立法并重转变，意在做到社会立法与经济立法的平衡协调，适应科学发展、和谐发展的要求，更加关注有关民生的立法，推进社会立法与经济立法协调发展。从管理型立法向服务型立法转变，意在建设服务政府、法治政府、高效政府，地方立法的重点要从管理型转向服务型，从授权型转向控权型，加强对权力的监督和制约，加强对权利的保障和救济。从侧重实体立法向实体、程序立法并重转变，将利于司法公正的实现。

　　重点领域立法 与时俱进 让立法更“贴身”

　　【摘要】 围绕我市深入实施“改革创新、转型升级”总体战略和“五大兴市战略”，加强推动经济发展方式转变、保障民生和发展社会事业、生态文明建设、文化发展体制机制创新等重点领域和关键环节改革配套立法。

　　【解析】 地方立法要服务于地方经济社会发展，必然要与时俱进，贴合地方自身特色，以及经济社会发展所处的历史方位。成都商报记者从市人大了解到，近年成都在这一领域已经有所探索，并且取得了喜人的效果。

　　2011年起，成都启动了环城生态区的立法保护及规划建设，打造“八十公里环城绿廊”。此后，针对成都环城生态区缺乏统一的管理体制，违法建设、违法用地和破坏生态环境的行为时有发生等现状，成都制定了《成都市环城生态区保护条例》。2012年10月，获市人大常委会高票通过。2013年，成都市人大常委会开展执法检查时，发现《成都市环城生态区保护条例》的颁布对该区域的保护起到了明显作用。

　　最近两年，成都还积极开展重点领域的立法相关工作。2013年，市人大加强与起草部门和市政府法制办的沟通联系，做好了《成都市饮用水水源保护条例（草案）》《成都市非机动车管理规定（修订草案）》和《成都市地名管理规定（修订草案）》等一系列有本土特色的法规起草督促工作。

　　清理滞后法规 适应社会快速发展 需求变化

　　【摘要】 坚持立、改、废相结合，适时开展地方性法规和政府规章清理工作，推行政府规章有效期制度，加快修改、废止不适应改革发展的地方性法规、政府规章，发挥立法对全面深化改革的引领、规范、保障和推动作用。

　　【解析】 随着地方经济社会的快速发展，社会对地方法律法规的需求在不断发生变化，一些法律法规会逐渐变得和发展不相适应。《纲要》专门强调应该及时清理滞后法规，市人大、市法制办有关人士表示，这一规定不仅符合现实需求，也符合法律建设的客观规律。

　　今年3月21日，市政府法制办启动《成都市烟花爆竹燃放安全管理规定》立法修改工作。这就是对于原有法律的评估后的结果。根据评估，修改工作确定了三个方面，首先是烟花爆竹禁放范围扩大，拟规定本市中心城区内禁止燃放烟花爆竹，中心城区以外地区，区（市）县人民政府可以根据维护公共安全和公共利益的需要确定燃放烟花爆竹的区域和时段；其次，在禁止燃放烟花爆竹的区域以内禁止任何单位和个人生产、运输、储存、销售烟花爆竹；第三，对于允许销售的烟花爆竹的品种和规格进行明确规定。

　　专家解析

　　省社科院法学研究所副所长郑鈜：

　　立法从管理到服务之变

　　是全面深化改革的题中之义

　　以往政府的立法工作以经济建设为中心，用法律为经济发展保驾护航。而通过这几年的实际可以看出，经济问题往往会延伸到社会问题，比如公众关注的环境问题等等。而且，虽然以往的立法工作为经济发展做出了巨大贡献，但往往老百姓对自己身边的问题关注得会更加直接。因此，这次的纲要提出经济和社会立法要并重。这实际上是以老百姓的视角，更加关注城市的社会发展，更接地气，也体现了立法工作的与时俱进。

　　对于从管理型立法向服务型立法转变，意义也非常重大。因为，以往立法的管理模式，往往强调通过立法赋予政府管理权力。这样，为整个社会经济增长带来了效率。但随着经济社会的不断发展，需要进一步理顺市场和政府的关系。李克强总理提出，要更好地发挥政府作用，逐步建立各级政府的权力清单。这样就意味着权力清单以外的事情要充分发挥市场的作用，政府需要做好服务。因此，在立法工作上管理到服务的转变，其实也是全面深化改革的题中之义。可以看得出来，这样服务型的立法，也是全面深化改革的前提。

　　四川大学法学教授徐继敏：

　　强调程序立法

　　就是关注权利、义务如何落实

　　社会领域的立法更多，会直接解决老百姓关注的诸多问题。例如，如何促进教育事业的健康发展，如何促进基层社区的建设等等。偏重经济立法，是解决市场和政府的关系。而更加强调了社会立法，则是调解社会关系、社会生活的立法，理顺社会和政府的关系。

　　实体立法向实体、程序立法并重的转变方面，以往的立法更加关注权利、义务的规定。而现在，会更加强调程序立法，关注权利、义务如何真正落到实处的问题，这就是程序性立法。因此，这其实是依法治市具体落实的问题，不但要科学立法，还要关注法律的具体实施。

　　部门在行动

　　市卫生局：公开行政权运行机制

　　“依法治市是成都市全面深化改革的保障，是打造西部经济核心增长极的需要，也是维护社会和谐稳定的需要。”昨日，市卫生局相关负责人向成都商报记者表示，目前，该局正根据部门职能制定“依法治市”的相关方案，市卫生局将以行业管理为抓手，依法公开行政权运行机制，以行政许可、日常监管、专项整治为重点，采取规范、整治、取缔、打击等手段，落实依法治市工作。

　　市环保局：探索设立环保警察

　　市环保局相关负责人介绍，今年将起草《成都市环境保护条例》《成都市大气污染防治条例》《成都市排污许可证管理办法》，出台《成都市机动车排气污染防治办法》。此外，成都市正探索设立环保警察，“环保警察可能会由公安部门和环保部门一起来组建，就跟现在的森林公安和公安地铁分局类似”。